초고령사회 대비 고독사(孤獨死) 대응 현황과 과제

발행처 국회입법조사처

발행인 김만흠 국회입법조사처장

저 자 원시연 사회문화조사실 보건복지여성팀 입법조사관

 

「고독사 예방 및 관리에 관한 법률」에 따라 올해 중으로 첫 고독사 실태조사가 이루어지고 이를 반영한 제1차 고독사 예방 기본계획이 마련될 예정이다. 고독사 예방을 위하여 취약한 1인 가구에 대한 다양한 맞춤형 대책이 적극적으로 추진되어야 하고, 고독사와 무연고사(無緣故死)에 대한 통합적인 개념 정의를 마련하는 입법적 고민이 절실히 필요해 보인다.

 

1. 들어가며

 

고독사란 “가족, 친척 등 주변 사람들과 단절된 채 홀로 사는 사람이 자살･병사 등으로 혼자 임종을 맞고, 시신이 일정한 시간이 흐른 뒤에 발견되는 죽음”을 말한다.1)

 

1) 「고독사 예방 및 관리에 관한 법률」 제2조(정의). 고독사 관련 통계를 구축하기 위해서는 “일정한 시간”에 대해 보다 구체적으로 접근할 필요가 있어 아직도 논의 중인 사안이다. 보건복지부 지역복지과 관계자 전화 면담(2022.5.31.).

 

실업･질병 등 다양한 사유로 사회에서 고립된 후 인간으로서의 존엄을 유지하지 못한 채 삶을 마감 하는 수많은 고독사 사례들이 심각한 사회문제로 드러나고 있다.

그런데 우리나라는 아직 고독사와 관련하여 제대로 된 통계조차 마련되지 못한 상태에 머물러 있다.

그나마 다행스러운 것은 지난 2021년 4월 1일 부터 시행된 「고독사 예방 및 관리에 관한 법률」 (이하 「고독사예방법」)에 따라, 올해 중으로 첫 실태 조사를 수행하고, 그 결과물을 반영하여 조만간 제 1차 고독사 예방 기본계획(이하 기본계획)과 연도별 시행계획이 수립･시행될 예정이라는 점이다.

이에 본 보고서는 우리나라가 초고령사회를 앞 두고 고독사에 대응할 준비가 되어 있는지 등을 점검 하기 위하여, 관련 현황과 실태를 살펴보고 향후 개선과제를 제안해 보고자 한다.

 

 

 

2. 1인 가구 현황과 추계

 

고독사의 정의에서 보듯이 고독사를 예방하기 위한 정책 대상은 사회적으로 고립된 채 살아가는 취약한 상태의 1인 가구다. 2020년 말 전국 기준, 우리나라의 1인 가구는 621만 4천 가구로, 전체 가구 중 30.4%를 차지하고 있다.2)

 

2) 통계청, 「장래가구추계」 (검색일: 2022.5.20.)

 

1인 가구가 가구 유형 중에서 가장 큰 비중을 차지하게 되어, 이제는 일반적인 가구 형태로 자리 잡은지 오래다.3)

 

3) 서울시가 2021년에 수행한 제2차 1인 가구 실태조사에 따르면, 조사대상 1인 가구 3,079명 중 86.2%가 혼자 사는 것에 만족하는 것으로 나타나고 있다. 서울시 보도자료(2022.5.10.), 「5년 전과 달라진 서울시 1인 가구의 일상…만족도 높아졌으나 위급상황 대처에 어려움」.

 

통계청 「장래가구추계」에 의하면, 초고령사회로 진입하는 2025년부터 2045년까지 20년간 1인 가구가 약 689.7만 가구에서 832.4만 가구로 20.7%나 늘어나고, 전체 가구에서 차지하는 비율도 32.3%에서 37.1%로 늘어난다.

 

 

 

[표 1]은 우리나라 1인 가구가 연령별로 상당히 광범위하게 구성되어 있다는 점과 시간의 경과에 따른 증감에서 상당한 격차가 있음을 보여준다.

최근의 저출산으로 인해 2045년에는 20대와 30대 인구 자체가 줄어들 것이므로 2025년 대비 1인 가구도 각각 28.8%와 20.4% 감소하게 되는 반면, 노인인구는 급속도로 늘어나서 같은 기간 동안 70대는 104.8%, 80대는 134.9%, 90대는 209.8%나 증가하는 것으로 나타났다.

이는 1인 가구에 대한 대책이 모든 연령을 포괄 해야 하면서도 동시에 초고령사회에 베이비부머4)로 인해 급증할 1인 초고령 노인가구에 대한 정책적 설계가 시급함을 보여준다.

 

4) 1차 베이비부머는 1955년부터 1963년에 출생한 연령집단으로, 2022년 기준 약 707.5만 명 규모고, 2차 베이비부머는 1968년부터 1974년에 출생한 연령집단으로 같은 시점 기준 약 630만 명 규모다. 행정안전부 주민등록 인구통계(검색일: 2022.5.20.)

 

 

3. 생애주기별 고독사 요인과 실태

 

그렇다면 어떤 요인들이 고독사와 직접적인 관련이 있을까?

최근 한국보건사회연구원은 5년 마다 실시할 고독사 실태조사를 설계하기 위한 연구 에서, 생애주기별 고독사 위험요인과 영역별 지표 들을 선별하였다.5)

 

5) 고숙자 외, 「고독사 실태조사 설계연구」, 보건복지부･한국보건사회 연구원, 2021.

 

 

 

고독사 위험자가 겪는 공통된 위험요인으로는 열악한 주거 문제나 경제적 어려움, 정신건강 문제, 제한된 인간관계와 사회로부터의 단절 등이 있다.6)

 

6) 영국은 객관적인 차원의 사회적 고립보다 한 차원 더 나아가 개인이 느끼는 외로움 문제를 해결하고자, 2018년부터 외로움(Loneliness) 담당 장관을 두고 있다. 디지털･문화･미디어･스포츠장관이 겸직한다. (검색일: 2022.6.8.)

 

여기에 생애주기에 따라 유발된 위험요인들([표 2])이 고독사 가능성을 더욱 높이게 된다.

서울시의 1인 가구 실태조사에서는 중장년 가구들이 매우 취약한 것으로 나타났는데,7)8) 주거비와 물가가 저렴한 지역에 밀집한 중장년 1인 가구의 96.6%는 고시원･여관･여인숙에 거주하는 등 매우 열악한 주거 여건이고, 최근 3개월 동안 접촉한 사람이 없다는 응답도 30%에 이르는 등 심각한 사회적 고립이 우려되는 상황이다.

 

7) 서울시 보도자료(2022.5.10.), 「5년 전과 달라진 서울시 1인 가구의 일상…만족도 높아졌으나 위급상황 대처에 어려움」.

8) 송인주･모은정, 「서울시 고독사 위험계층 실태조사 연구보고서」, 서울시 복지재단, 2021; 송인주, 「일자리 잃고 평균 2년 뒤 죽었다.」, 『한겨레 21』, 2021.11.1.

 

 

4. 고독사 관련 법률 및 조례 현황

 

우리나라에서 고독사를 예방하기 위한 1인 가구 대상 지원사업은 독거노인부터 출발했다. 2007년에 「노인복지법」 제27조의2(홀로 사는 노인에 대한 지원)에 근거를 두고 ‘독거노인 생활지도사 파견 사업’이 시작되었고, 수차례에 걸쳐 사업의 명칭과 내용의 수정 및 보완이 이루어졌으며, 결국 노인을 대상으로 하는 6개 돌봄서비스9)들이 지난 2020년 1월부터 노인맞춤돌봄서비스10)로 통･폐합되어 수행 중이다.

 

9) 노인돌봄기본서비스, 노인돌봄종합서비스, 단기가사서비스, 독거노인 사회관계활성화, 초기독거노인 자립지원, 지역사회 자원연계서비스 10) 신청자격은 만 65세 이상 국민기초생활수급자, 차상위계층 또는 기초 연금 수급자로서 독립적 일상생활에 어려움이 있는 것이 확인된 경우 이다. 보건복지부 보도자료(2020.1.1.), 「오늘부터 노인맞춤돌봄 서비스를 시작합니다.」.

 

지자체 중에서는 경기도 연천군이 「연천군 홀로 사는 노인 고독사 예방을 위한 조례」를 2014년 5월 20일에 최초로 제정한 이래, 2022년 5월 30일 기준 전국적으로 110건의 조례가 제정되었고,11) 고독사 위험이 비단 노인에게만 국한된 것이 아니라는 문제 의식에 따라, 사업의 대상을 전체 연령으로 확대한 조례들이 전국에 걸쳐 총 105건 제정되어12) 전체 고독사 예방 조례는 2022년 5월 30일 현재 총 215건에 이른다.

 

11) 법제처 국가법령정보센터 (검색일: 2022.5.30.)

12) 일부 지자체는 원래 독거노인 대상 고독사 예방 조례를 제정했다가 이를 일반 고독사 예방 조례로 전부 또는 일부개정하였다.

 

그 과정에서 중앙정부도 고독사에 대해 적극적인 역할을 수행할 필요성이 커져 「고독사예방법」이 2020년 3월 30일에 비로소 제정되었다. 해당 법률에 따라, 보건복지부장관은 5년마다 기본계획을 수립･ 시행하고, 고독사의 원인과 실태를 파악하기 위하여 5년마다 실태조사를 실시하며, 조사결과를 바탕 으로 고독사 통계를 수집･분석 및 관리해야 한다. 또한, 지자체는 기본계획에 맞춰 연도별 시행계획을 수립･시행하게 되며, 고독사 예방을 위한 다양한 사업들을 수행하게 된다.

 

 

5. 고독사 실태 파악을 위한 과제

 

그동안 고독사 예방을 위한 사업들이 수행되어 왔음에도, 전국 차원에서 모든 1인 가구에 대한 전수 조사가 이루어진 적은 없었기 때문에, 전체적인 실태를 제대로 파악하기는 어려웠다고 볼 수 있다. 그로 인해 고독사와 무연고사는 면밀한 의미에서 서로 다름에도, 고독사의 대리지표로 무연고사13) 관련 자료가 활용되어왔다.

 

13) 무연고사는 「장사 등에 관한 법률」 (이하 「장사법」) 제12조(무연고 시신 등의 처리)에 따라 지자체장이 시신을 처리하기 때문에 관련 통계가 마련되어 있다.

 

 

 

[표 3]과 같은 기준에도 불구하고, 연고자14)가 아예 없거나 연락이 닿은 가족이 시신 인수를 거부 하여 지자체가 시신을 처리하는 경우는 사실상 사망자와 그 가족 간의 관계가 단절되었더라도 고독사가 아닌 무연고사로 분류된다.

 

14) 「장사법」 제2조제16호에 의하면, 연고자의 범위에는 가족이나 행정 기관 또는 치료･보호기관의 장뿐만 아니라 시신이나 유골을 사실상 관리하는 자도 포함된다.

 

반면, 사회적 으로 고립되었는지를 확인하기 어렵더라도, 가족이 시신을 인수한 경우는 무연고사가 아닌 고독사로 분류된다. 따라서 두 개념은 사회적 고립 여부보다는 시신 인수의 주체가 가족인지 지자체인지를 구분하는 수준에 머물러 있게 되고, 고독사 통계 마련을 위해 요구되는 선명한 구분이 어려워진다. 

 

 

 

심지어 보건복지부에서 제출한 최근 3년간 17개 시･도별 고독사 현황을 보면([표 4] 참고), 고독사 관련 조례가 마련되어 있고 관련 사업을 수행하고 있음에도, 고독사 자료가 없다고 답변한 지역이 4곳, 아직 업무소관도 확정되지 않아 자료제출을 하지 못한 지역도 1곳 있다.

지자체별 사망자 동향보고 자료를 바탕으로 고독사 통계를 작성하는 과정에서, 제주는 고독사가 지난 3년간 1건도 없었다고 자체 집계되었고, 서울과 부산의 자체 집계도 실제보다 과소 파악된 측면이 있는 반면, 무연고사 자료를 고독사 자료로 활용한 다른 지역들은 과대 집계된 것으로 보인다.15)

 

15) 보건복지부 제출자료(2022.5.31.).

 

 

 

혹여 경찰조사 결과 고독사로 판명이 난다 해도 연고자가 시신을 인수하게 되면 지자체 차원에서는 장례 절차에 따로 개입할 사유가 없어져 관련 자료를 의무적으로 관리해오지 않다 보니 고독사와 관련한 정확한 현황을 파악하기 어려워진 이유도 있다.16)

 

16) 서울시복지재단이 서울시의 기초생활보장제도 장제급여 수급자 통계와 취약계층 사망 동향보고 자료를 함께 분석한 결과, 고독사로 분류되었던 52건 중 41건이 서로 중복된 것으로 밝혀졌다. 고숙자, 「고독사 실태 조사」, 국회입법조사처 주최 전문가 간담회 발표 자료(2022.5.25.).

 

이러한 문제 해결을 위해서는 보건복지부와 지자 체뿐만 아니라 통계청, 경찰청･해양경찰청･국립과 학수사연구소, 국민건강보험공단, 사회보장정보원 등 다양한 국･공립기관들이 보유한 실태 자료와 기존 행정데이터 간 연계가 가능하도록 관계기관 간 협력과 거버넌스 구축이 이루어져야 한다.

현 단계에서 국가와 지자체가 반드시 관리해야 할 과제는 고독사와 무연고사를 명확히 구분해 내는 것에 있다기보다, 사회적인 고립 사례들을 신속히 발굴해서 외로운 죽음을 최대한 예방하는 것에 있다.

따라서 현재의 법률 정의를 근거로 고독사를 밝히는 작업에 집중하기보다는 오히려 기존에 관리되어 오던 무연고사와 고독사 간의 통합적인 개념 정의를 마련하는 입법적 고민이 절실히 필요해 보인다.

 

 

 

 

2022.07.17 - [복지정보/사회문제] - 해마다 증가하는 고독사…기준없어 통계도 못낸다